高层到底怎么决策? 一位国务院副秘书长的卸任后思考

✪ 江小涓 | 清华大学公共管理学院院长

政务工作中的学术思考

2004年我调到国务院研究室担任副主任，我离开中国社会科学院赴任新岗位时，去向院里一位老领导请教，请他指点如何做好新的工作。他看我踌躇满志的样子非但不鼓励，还严肃地对我说 “不能把新岗位视为展现你理论水平的舞台，你去是为党中央国务院服务的，收起你的想法，认真虚心地看、听、学和悟。”这个提醒相当程度上端正了我对新岗位的基本心态，算得上是给我上了“入职第一课”。2011年我又调任国务院副秘书长。行政工作经历不是本书的重点，我也把握不好什么能说什么不能说。因此，我还是谈一些与学术研究相关的体会和感悟吧。
1．高层的意愿和意志非常重要
那种各方面完全达成一致的重要决策并不多，许多问题靠讲理论讲理念也不能彼此说服，因此在充分听取各方面意见后要由高层定夺。改革开放较早时期的决策过程我知之甚少，但一些重要决策若没有高层拍板决策，就难以突破理念和利益的障碍，也难以承担相应的改革成本。
以近些年力度很大的环境保护措施为例，虽然恶劣环境事件不断发生，舆情反映各个方面的意见都很大，加快治理的诉求迫切。但真的要行动时，就有许多担心和疑问，例如影响了经济增长、增加了投入、承担了过多的全球责任等。 这些争论各有道理和立场，道理还可以讨论，但立场不容易改变，说理并不能解决分歧。况且学者们的观点也不一致，前提和结论并不相同。
一方的观点认为，严格的环境保护措施既无经济效益也无社会公平，影响经济效益好理解，影响社会公平的逻辑是：富人讲究生活质量，穷人却更需要增加收入，因此环境保护偏向富人的诉求。另一方的观点则认为，环境保护既有公平也有效益，富人有办法保护自己，例如只饮瓶装水、只吃进口食品甚至移居等，而穷人只能承受污染的种种恶果。 最终并不是争议中的各方统一认识，而是最高层下决心必须解决严重的环境污染问题，做出了“绿水青山就是金山银山”的判断，此后严格的环保措施才能出台和有效实施。再如近几年政府推动部门和地方“简政放权、放管结合、优化服务”（简称放管服），然而多数审批权的持权者都认为其有存在的理由，放手会带来新的问题。 但高层领导认为政府管得太多、管得不当，消减了市场主体的发展能力和动力，这是当前的突出问题和主要矛盾，坚决推动，才使问题有了很大改观。
2．试点是我国推动改革的重要办法，也是中国公共管理模式的特色
在我国40年改革开放进程中，试点发挥了重要作用。如此重视试点，除了“尊重地方和基层的经验、智慧和首创精神”这个基本理念外，还有以下几方面的原因。 第一，对新的制度或政策的实施效果还看不准，需要进行小范围实测，观察实效和完善改革方案。大部分试点都属于此类。 第二，表明此事仅在小范围试行，有进退余地，容易与持不同意见者达成妥协。 第三，允许地方因地制宜推进改革。各地情况差距大，工作基础不同，有些政策不一定适合所有地方，或者不能同时起步，就以试点的方式分批分期推进。例如近几年的高考改革，需要地方有较好的工作基础和教育布局，因此就让自愿先改的省市先行试点。 第四，有极少数试点是具体部门的“缓兵之计”，当改革呼声很高，来自上下的压力很大时，先说开始“试点”缓解压力，再视情况决定后续政策。 第五，还是在部门层面，有极少数试点是“设租”的一种方式。这种试点往往内置优惠政策，或者具有政绩显示度，部门有试点决定权，就会有地方前来“寻租”。
概括一下，试点能够积累经验、测试效果、突破障碍和缓冲压力，是推进改革的有效途径。试点中也存在一些问题，不过迄今不算主流。近几年政府推进“放管服”力度很大，部门的权力消减了不少，极少数部门似乎有通过“试点”来“设租”的迹象，希望不要形成新的势头。
试点在中国改革进程中如此重要，但是，学者们对试点的分析研究相对较少。从理论分析角度看，试点效果好并不能得出大面积实施后的效果也同样好的结论。例如，从局部试点到全局推开，是典型的市场均衡问题。 小规模试点时改变的只是局部均衡，不会改变整个市场的性质，市场价格可以被视为固定不变。但是全面实行后必定会导致全面均衡的改变，从而影响市场价格或者要素供给的均衡，产生不同于小规模试点时的结果。比如，当小范围试点“政府私人合作伙伴（PPP）”项目时，由于管理精细且关注度高，项目推进过程的可控性较好。而当大面积推开后，有可能出现严重的利益输送或腐败问题等。我本以为做这种“试点-推广效果差异评价”的研究应该不少，但实际上却很少能查到类似文献。

(点击阅读《文化纵横》4月新刊）

3．学术界的意见有较强助推力
当多数学者有定见时，决策层往往会认真倾听和对待。记得1999年起草十五届四中全会国有企业改革文件时，研究机构和学者个人写给起草组的研究报告、意见和建议有上百份，绝大多数都认为国有经济改革必须有实质性进展，不应该在一般性行业中与其他类型企业相竞争。这个“意见包”对改革决策产生了重要影响。 另外，有些情形相对少见，专业性强，相关部门感到对事态和特定处置措施的后果不太有把握，此时学者们分析透彻的专业性建议会起到重要作用。例如，有一段时间某种形态的学术诚信问题成为国内学术界的大问题，在国际上也造成不好的影响。但问题的性质和程度都不易判断，相关部门一时没有定论，甚至有“放过”的迹象。清华大学的薛澜教授对问题做了深入分析，认为需要认真处理，并提出了工作建议，切实推动了相关工作。还有一种情形，就是当各方面呼声很高，要求制定某种脱离实际、不可持续的福利政策时，经济学家有时会提出质疑，这种意见也容易被决策者重视和接受。
近些年来，随着信息公开程度的提高和网络普及后公众表达意见的渠道增多，学者们的意见经常受到批评质疑。例如在医疗改革过程中，不少经济和社会学方面的专家不同意将基本保障水平定得高，不同意将报销比例提得过高，就被批评为缺乏对患者的同情心。 现在似乎有一种倾向，专家们表达观点时更加谨慎和隐晦，或者用“两方面”来平衡。记得有一个重要问题，几位专家都有明确意见，但公开讲时都讲“两方面”，我问他们的意见是“既要……，也要……”，还是“既要……，还要……”，或者是“既要……，更要……”，他们想了想说是“既要……，更要……”，由此表达了他们的倾向性。
不过，我国学者似乎较少做论证改革方案或政策效果的研究。然而这种研究很需要。确定了政策目标之后，需要检验多重目标是否彼此相容，或者实现这些目标的手段是否恰当和够用等。记得2004年前后，刘遵义先生在《比较》杂志上发过一篇关于社会保障改革不同方案的资金筹措和可持续性问题的论文，有比较详细的数据测算。我当时正好在起草一个文件，有社会保障方面的内容，我把论文拿给一位领导看，他感叹地说， 要是这类研究多点就好了，我们都知道应该建立保障体系，但账算不清楚就开始推动，不是负责任的态度。我担任国务院副秘书长期间，联系教育、科技、医改等问题，从很多学术研究成果中受到过启发。但是，总体上看还是讲道理多，详细测算少。这种状况在很大程度上影响了观点的接受程度和实用性。
还有一种情形是，学者们提出一些相对“彻底”和“根本性”的重大建议时，问题看得透彻，思路和道理都正确。 但是，决策者们还希望能看到对实施中可能碰到问题的分析和对实施成本的评估，把握好措施的轻重缓急。例如，现在有学者批评说，2008年国际金融危机爆发后，政府努力救助企业，使市场不能发挥淘汰过剩产能和落后企业的作用，导致问题积累。然而在当时，多国政府都有相似行为，国家之间有合作但更多的是博弈。既有“以邻为壑”，也有“为己筑坝”，为防止本国产业受影响而投人巨额资金，导致了全球性的货币宽松。谁都知道这样做有问题，但都希望让本国企业续命而他国的企业首先倒下。 当企业和银行之间存在一个庞大的债务链时，政府必然担心多米诺骨牌似的问题出现，难免让“看不见的手”和“看得见的手”一起挥动 。学者们当时和后来提出了许多建议，但比较完整、有测算、可操作、能避免最坏情形的方案并不多。当然，专家们道理讲得透彻，也能产生重要甚至决定性的影响，这方面的例子也不少。
4．确定政府干预是否合理并不容易
市场经济和对外开放，是我们40年繁荣的源头。我国经济社会持续高速发展，快了就容易不稳，因此调控的必要性强于稳定发展的国家。特别是GDP竞争压力下的地方政府，既有不当干预企业的行为，也有为企业赋能的动力和能力，能够助推企业进入市场并增强其竞争力。就连阿里巴巴、腾讯、百度这些今日的巨型企业，成长初期也得到过地方政府的诸多支持。外资企业的立场和观点就很有意思，它们长期受到地方政府较多有形与无形的关照，彼时并未指认这种做法不符合市场规则。 最近几年我们强调内外资平等待遇，一些外商就抱怨中国投资环境恶化。我暗自想他们以前“找市长”就能搞定的诉求，今日也要按程序办理了。虽然投资环境还需要进一步改善，但这种内外资平等的原则没有错。过去几十年，形势发展变化很快，后来人们指责的“坏”的政策往往是那些实施过久的“好”的政策。所以原则上讲政府干预要合理是对的。但是在每一件具体问题的处理上，有时候界线并不清楚。
还有一件事让我印象深刻。2009年，中组部组织了一个领导干部培训团，在清华大学公共管理学院和哈佛大学肯尼迪政府管理学院分别接受两个月的培训，我担任团长。在哈佛期间，危机处理和应急管理是一门主课，以案例教学为主。第一堂课老师讲解几个案例后开始讨论，有一位市委书记上台说，“危机类型那么多，你们这一套太复杂了，而且挂一漏万，我们很简单，只要书记到场，叫谁谁来，让谁上谁上，需要什么调什么，有预案也只是底线，现场要随机处理的问题太多”，然后还讲了一个自己城市的例子。此头一开，书记市长们纷纷登台讲述，后来几次的课堂就很热闹，连老师也觉得很有趣，叫来助教一起听，认为中国另有一套体制和机制，有的时候很管用。
后来，有一位书记得意地告诉我，上课还是很有用的，他回去后就在一次会议上“很有理论高度”地讲了一次应急管理问题，大家都赞扬他有了“哈佛”水平。 我就想起科斯说过，他曾经当过一段时间的公务员，上司从不接受他的意见，他仍然锲而不舍地提，因为他相信当人们请求上司给指示时，上司一定需要说点什么不同的东西，就会想起他说的。后来发生的事情果真如此。